L’intervention de l’État dans l’activité des entreprises privées constitue une question juridique particulièrement intéressante en droit marocain en matière d’investissements. En principe, les sociétés commerciales sont des personnes morales de droit privé qui exercent leurs activités dans le cadre des règles du droit des sociétés, du droit commercial et du droit des affaires.
Toutefois, certaines activités exercées par des sociétés privées peuvent présenter une importance particulière pour l’intérêt général, notamment lorsqu’elles participent directement ou indirectement à la réalisation d’un service public ou au développement économique d’un territoire. Dans ce contexte, l’État peut être amené à apporter différents moyens destinés à accompagner une entreprise dans la réalisation de son activité.
Une question se pose alors :
Dans quelles conditions l’intervention de l’État au profit d’une société commerciale privée peut-elle être juridiquement justifiée ?
La jurisprudence de la Cour de cassation marocaine apporte des éléments de réponse particulièrement intéressants. Deux décisions, rendues respectivement les 3 avril 2014 et 13 février 2020, permettent notamment d’illustrer la manière dont la juridiction administrative peut apprécier l’intervention de l’État lorsqu’elle est liée à la réalisation d’un objectif d’intérêt général.
1. L’État peut-il intervenir dans l’activité d’une société commerciale ?
L’existence d’une société commerciale privée n’empêche pas nécessairement toute intervention de l’État.
La question essentielle n’est pas seulement de savoir si l’entreprise est privée, mais dans quel objectif et dans quel cadre juridique l’État intervient.
Lorsque l’intervention publique vise exclusivement à favoriser un intérêt particulier sans justification liée à une mission publique ou à un objectif d’intérêt général, sa légitimité juridique peut naturellement être discutée.
À l’inverse, lorsque l’intervention de l’État s’inscrit dans le cadre d’un programme visant notamment :
- le développement économique ;
- l’amélioration d’un service public ;
- la restructuration d’une activité d’intérêt général ;
- la préservation d’une activité économique stratégique ;
- ou la réalisation d’un objectif public,
la situation juridique peut être différente.
La jurisprudence montre ainsi que la présence d’une société privée n’exclut pas automatiquement l’existence d’un objectif d’intérêt général justifiant l’intervention publique.
2. L’intérêt général : un élément central de l’intervention publique
L’un des éléments essentiels qui ressort des décisions précitées est la notion d’intérêt général.
L’État n’intervient pas nécessairement parce que la société est publique ou parce qu’il en détient le capital.
Il peut intervenir lorsque l’activité concernée participe à la réalisation d’un objectif dépassant les seuls intérêts privés de la société.
L’intérêt général peut notamment être lié :
- à la continuité d’un service public ;
- au développement économique d’un territoire ;
- à la préservation d’une activité stratégique ;
- à la restructuration d’un secteur ;
- ou à la réalisation d’un programme public.
Dans cette perspective, l’intervention de l’État peut être analysée comme un instrument au service d’une politique publique, plutôt que comme une simple aide accordée à une entreprise privée.
3. Premier exemple : la restructuration de la SODEA et de la SOGETA
La première décision particulièrement intéressante est un arrêt rendu par la Cour de cassation le 3 avril 2014, n° 419, dossier n° 432/4/1/2014.
L’affaire concernait les sociétés SODEA et SOGETA, qui exerçaient des activités liées à des services publics.
Dans le cadre de leur restructuration, un plan social avait été conclu entre le Gouvernement, représenté par plusieurs institutions administratives, et les sociétés concernées.
L’État avait mobilisé différents moyens et prérogatives afin d’accompagner cette restructuration.
Parmi les mesures évoquées figurait notamment la prise en charge des salaires et primes des employés des sociétés concernées.
Cette intervention soulevait naturellement une question :
L’État pouvait-il juridiquement mobiliser des moyens publics au profit de sociétés commerciales ?
La Cour de cassation a admis la conformité juridique de cette intervention dans le cadre particulier qui lui était soumis.
4. Pourquoi l’intervention de l’État dans le cas de SODEA et SOGETA pouvait-elle être justifiée ?
L’élément essentiel résidait dans la finalité poursuivie par l’intervention publique.
Les sociétés concernées n’étaient pas appréhendées comme de simples entreprises privées poursuivant exclusivement un objectif commercial.
Leur activité était liée à l’exercice de services publics.
Dans ce contexte, la restructuration des sociétés et les mesures d’accompagnement prises par l’État s’inscrivaient dans un objectif dépassant les seuls intérêts financiers des sociétés.
L’intervention publique pouvait ainsi être rattachée à la nécessité d’accompagner la restructuration d’entités participant à l’exécution d’activités présentant une dimension de service public.
La Cour de cassation a ainsi reconnu la légitimité de l’intervention de l’État dans les circonstances particulières de l’espèce.
5. Le paiement des salaires par l’État : un exemple d’intervention particulièrement significatif
Le cas est particulièrement intéressant en raison de la nature de l’intervention publique.
L’État avait notamment pris en charge :
- les salaires ;
- les primes ;
- et certains éléments liés à la situation des employés des sociétés concernées.
Il s’agit d’une intervention qui, dans une relation purement privée, pourrait apparaître inhabituelle.
Pourquoi l’État prendrait-il en charge les rémunérations des salariés d’une société commerciale ?
La réponse réside dans le contexte général de l’opération.
L’intervention n’était pas présentée comme une aide commerciale ordinaire, mais comme un moyen utilisé dans le cadre d’une restructuration liée à des activités présentant un caractère de service public.
Cette distinction est essentielle.
6. Deuxième exemple : la cession d’un terrain à une société privée
La seconde décision de la Cour de cassation apporte un autre éclairage.
Dans un arrêt du 13 février 2020, n° 207, dossier n° 272/4/1/2020, la Cour a examiné un contrat de cession d’un terrain conclu entre l’État et une société privée.
À première vue, une cession de terrain entre l’État et une société privée peut apparaître comme une opération patrimoniale classique.
Cependant, le contexte de l’opération était déterminant.
La cession s’inscrivait dans le cadre d’un partenariat avec l’État destiné à contribuer au développement du tissu économique de la ville.
L’opération poursuivait donc un objectif dépassant la simple relation commerciale entre l’État et l’entreprise.
7. Le développement économique d’un territoire peut constituer un objectif d’intérêt général
La décision du 13 février 2020 met en évidence une autre dimension de la notion d’intérêt général.
L’intervention publique peut être justifiée lorsqu’elle s’inscrit dans un programme visant le développement économique d’un territoire.
Dans cette affaire, la cession du terrain était liée à un partenariat avec l’État ayant pour objectif de faire progresser le tissu économique de la ville.
L’opération pouvait donc être replacée dans une politique plus large de développement économique.
La Cour de cassation a ainsi pris en considération la finalité générale de l’opération et non uniquement sa forme juridique.
8. La forme juridique de l’opération ne suffit pas à déterminer sa nature
Cette jurisprudence permet de dégager un enseignement important.
Une opération conclue entre l’État et une société privée ne doit pas nécessairement être analysée uniquement au regard de sa forme apparente.
Par exemple :
Une cession de terrain
peut également constituer un élément d’un :
programme public de développement économique.
De même :
la prise en charge de salaires d’une société commerciale
peut s’inscrire dans le cadre d’une :
restructuration d’une activité participant à un service public.
Il convient donc d’examiner l’économie générale de l’opération et sa finalité.
9. Intervention de l’État et société privée : quels critères examiner ?
À partir des décisions précitées, plusieurs éléments peuvent être pris en considération pour apprécier la légitimité d’une intervention publique.
1. La nature de l’activité exercée
Il convient d’abord de déterminer si l’activité de la société présente un lien avec :
- un service public ;
- une mission d’intérêt général ;
- un programme de développement économique ;
- ou une politique publique particulière.
2. La finalité de l’intervention
Pourquoi l’État intervient-il ?
S’agit-il de favoriser directement l’entreprise ou de poursuivre un objectif public plus large ?
Cette distinction est fondamentale.
3. Le cadre juridique de l’intervention
Il faut également identifier le support juridique de l’intervention :
- convention ;
- contrat ;
- partenariat ;
- plan de restructuration ;
- cession ;
- mise à disposition ;
- ou autre acte juridique.
4. Les moyens mobilisés
Il convient enfin d’examiner la nature des moyens utilisés par l’État :
- moyens financiers ;
- moyens humains ;
- moyens matériels ;
- biens appartenant à l’État ;
- prérogatives administratives.
10. L’existence d’un partenariat avec l’État est-elle suffisante ?
Le simple fait qu’une société privée ait conclu un partenariat avec l’État ne signifie pas automatiquement que toutes les interventions publiques à son profit sont juridiquement justifiées.
Le partenariat doit être replacé dans son contexte.
Il convient notamment d’identifier :
- son objet ;
- ses objectifs ;
- les obligations de chaque partie ;
- les engagements de la société ;
- les engagements de l’État ;
- les résultats attendus ;
- et le lien entre l’opération et l’intérêt général.
La jurisprudence précitée montre que la finalité du partenariat peut jouer un rôle important dans l’appréciation de la légalité de l’intervention publique.
11. Service public et développement économique : deux fondements distincts
Les deux décisions permettent également de distinguer deux situations.
Première hypothèse : le service public
Dans l’affaire SODEA-SOGETA, l’intervention de l’État était liée à des sociétés exerçant des activités en rapport avec des services publics.
L’objectif était notamment d’accompagner leur restructuration.
Deuxième hypothèse : le développement économique
Dans l’affaire relative à la cession du terrain, l’intervention s’inscrivait dans un partenariat visant à contribuer au développement du tissu économique d’une ville.
Dans les deux cas, l’intervention publique était rattachée à une finalité d’intérêt général, même si la nature précise de cette finalité différait.
12. L’État peut-il fournir des moyens humains et matériels à une entreprise privée ?
La jurisprudence précitée permet d’envisager cette question de manière nuancée.
L’État peut, dans certaines circonstances, mobiliser des moyens au profit d’une société commerciale lorsque cette intervention s’inscrit dans un cadre juridiquement justifié et poursuit un objectif d’intérêt général.
Cela peut notamment concerner :
- des moyens humains ;
- des moyens matériels ;
- des biens ;
- certaines dépenses ;
- ou des mesures d’accompagnement.
Cependant, la simple existence d’un intérêt économique pour une entreprise privée ne suffit pas nécessairement à justifier une intervention publique.
Le contexte, la finalité et le cadre juridique de l’opération doivent être examinés.
13. Une intervention publique qui doit être rattachée à une finalité publique
L’enseignement général de ces décisions peut être formulé de la manière suivante :
L’intervention de l’État au profit d’une société commerciale peut être juridiquement justifiée lorsqu’elle s’inscrit dans la réalisation d’un objectif d’intérêt général, notamment lorsqu’elle est directement liée à l’exercice ou à l’amélioration d’un service public ou à la mise en œuvre d’un programme de développement économique.
La qualification ne dépend donc pas exclusivement de l’identité du bénéficiaire.
Le fait que le bénéficiaire soit une société privée n’exclut pas nécessairement l’existence d’un intérêt général.
14. Quelles précautions pour l’État et les établissements publics ?
Lorsqu’une personne publique envisage d’apporter un soutien à une société commerciale, plusieurs précautions juridiques sont recommandées.
Identifier précisément l’intérêt général poursuivi
Le programme ou l’opération doit être clairement rattaché à un objectif public identifiable.
Formaliser le cadre de l’intervention
Les engagements respectifs de la personne publique et de l’entreprise doivent être clairement définis.
Justifier les moyens mobilisés
La mise à disposition de moyens publics doit pouvoir être justifiée par l’objectif poursuivi.
Définir les obligations de la société
La société bénéficiaire doit, le cas échéant, assumer des obligations correspondant aux objectifs poursuivis par l’intervention publique.
Assurer la traçabilité de l’opération
Les décisions, conventions, délibérations et autres documents doivent permettre de comprendre la logique et la finalité de l’intervention.
15. Quels enseignements pour les sociétés privées ?
Les entreprises privées qui souhaitent bénéficier d’un partenariat ou d’un accompagnement de l’État doivent également être attentives au cadre juridique de l’opération.
Il est notamment important de déterminer :
- le fondement juridique de l’intervention ;
- les obligations de l’entreprise ;
- la nature des avantages accordés ;
- la durée du dispositif ;
- les contreparties éventuelles ;
- les objectifs d’intérêt général poursuivis ;
- et les conditions dans lesquelles l’aide ou l’accompagnement peut être remis en cause.
Une convention de partenariat bien structurée permet notamment de sécuriser les relations entre la société et la personne publique.
16. Une intervention de l’État ne transforme pas nécessairement la société privée en société publique
Il convient également de ne pas confondre intervention de l’État et changement de nature juridique de la société.
Le fait que l’État :
- apporte des moyens ;
- conclue un partenariat ;
- participe à une restructuration ;
- cède un terrain ;
- ou accompagne une entreprise,
ne signifie pas nécessairement que la société devient une entreprise publique.
La société peut demeurer une personne morale de droit privé tout en bénéficiant d’une intervention publique justifiée par un objectif d’intérêt général.
La qualification de la société et celle de l’intervention publique sont donc deux questions juridiquement distinctes.
17. Une jurisprudence à mettre en perspective avec le droit administratif marocain
Les décisions précitées illustrent une conception selon laquelle l’analyse d’une opération impliquant une personne publique doit tenir compte de sa finalité et de son environnement juridique.
Une opération apparemment privée peut être liée à un objectif public.
Inversement, une opération impliquant une personne publique n’est pas automatiquement administrative ou fondée sur l’intérêt général.
La qualification exige donc une analyse concrète de :
- l’objet ;
- la finalité ;
- les parties ;
- le cadre contractuel ;
- les pouvoirs exercés ;
- les moyens mobilisés ;
- et les objectifs poursuivis.
Cette approche est particulièrement importante dans les opérations de partenariat public-privé, restructuration, développement immobilier et économique, gestion de services publics et accompagnement d’entreprises stratégiques.
Conclusion
La jurisprudence de la Cour de cassation marocaine montre que l’intervention de l’État dans l’activité d’une société commerciale privée peut, dans certaines circonstances, être juridiquement justifiée.
Deux décisions sont particulièrement éclairantes.
Dans son arrêt du 3 avril 2014, n° 419, dossier n° 432/4/1/2014, la Cour a examiné l’intervention de l’État dans le cadre du plan social destiné à accompagner la restructuration des sociétés SODEA et SOGETA, notamment à travers la mobilisation de moyens publics et la prise en charge des salaires et primes de leurs employés.
Dans son arrêt du 13 février 2020, n° 207, dossier n° 272/4/1/2020, la Cour a également examiné une cession de terrain entre l’État et une société privée, conclue dans le cadre d’un partenariat visant notamment le développement du tissu économique d’une ville.
Ces deux décisions illustrent une idée essentielle :
La circonstance qu’une société bénéficiaire soit une entreprise commerciale privée ne suffit pas, à elle seule, à exclure la légitimité d’une intervention de l’État.
L’analyse doit notamment rechercher si cette intervention s’inscrit dans la poursuite d’un objectif d’intérêt général, tel que la réalisation, la préservation ou l’amélioration d’un service public ou la mise en œuvre d’un programme de développement économique.
Pour autant, chaque opération doit être analysée au regard de son propre cadre juridique. La finalité d’intérêt général, le support juridique de l’intervention, les moyens mobilisés et les obligations respectives des parties doivent être précisément identifiés.
Cette jurisprudence présente ainsi un intérêt particulier pour les entreprises privées, établissements publics et administrations impliqués dans des opérations de partenariat avec l’État, restructuration, développement économique, gestion de services publics ou mise à disposition de moyens publics.
FAQ – Intervention de l’État dans une société privée au Maroc
L’État marocain peut-il aider une société privée ?
Oui, dans certaines circonstances, l’État peut intervenir au profit d’une société commerciale lorsque cette intervention s’inscrit dans un cadre juridique approprié et poursuit notamment un objectif d’intérêt général.
Une société privée peut-elle bénéficier de moyens publics ?
Dans certaines situations, des moyens humains, matériels ou financiers peuvent être mobilisés au profit d’une société privée lorsque l’intervention publique est juridiquement fondée et rattachée à un objectif d’intérêt général.
L’État peut-il prendre en charge les salariés d’une société privée ?
La jurisprudence de la Cour de cassation a notamment examiné une situation dans laquelle l’État avait pris en charge les salaires et primes des employés de sociétés commerciales dans le cadre de leur restructuration et d’activités liées à des services publics.
Une cession d’un terrain de l’État à une société privée est-elle toujours une opération privée ?
Pas nécessairement. La nature et la finalité de l’opération doivent être examinées. La Cour de cassation a notamment considéré le contexte d’une cession de terrain réalisée dans le cadre d’un partenariat avec l’État destiné à contribuer au développement du tissu économique d’une ville.
L’intérêt général peut-il justifier une intervention de l’État au profit d’une entreprise privée ?
Oui, sous réserve du respect du cadre juridique applicable. L’existence d’un objectif d’intérêt général peut notamment constituer un élément essentiel pour justifier l’intervention publique.
Le soutien de l’État transforme-t-il une société privée en entreprise publique ?
Non. L’intervention ou le soutien de l’État ne modifie pas automatiquement la nature juridique de la société bénéficiaire. Une société peut rester une personne morale de droit privé tout en étant partie à un partenariat ou à un dispositif d’intervention publique.
Références jurisprudentielles :
- Cour de cassation, 3 avril 2014, arrêt n° 419, dossier n° 432/4/1/2014.
- Cour de cassation, 13 février 2020, arrêt n° 207, dossier n° 272/4/1/2020.
